კონფერენცია

∘ ბორის ჭიჭინაძე ∘
ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების პრობლემები საქართველოში

ანოტაცია. საქართველოს ადგილობრივ თვითმმართველობებში, მიუხედავად წლების განმავლობაში ცენტრალური ხელისუფლების მიერ გატარებული რეფორმებისა, მდგომარეობა მაინც რთულია და მნიშვნელოვანი რეფორმის აუცილებლობა კვლავ დგას დღის წესრიგში. განვლილ წლებზე დაკვირვებამ გვიჩვენა, რომ ძირითად გადაუწყვეტელ საკითხებად ამ ეტაპისათვის კვლავ რჩება ცენტრსა და თვითმმართველობებს შორის უფლებამოსილებათა გაუმიჯნაობა, ქონებისა და ფინანსების საკითხებში არსებული პრობლემური საკითხების მოუგვარებლობა, ადგილობრივ მთავრობებსა და ადგილობრივი ბიზნესსექტორის თანამშრომლობის არაეფექტურობა.

საკვანძო სიტყვები: ადგილობრივი თვითმმართველობა, ფისკალური დამოუკიდებლობა, გათანაბრებითი ტრანსფერი, საბიუჯეტო დამოუკიდებლობა.

* * *

ამჟამად მოქმედი ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–2 მუხლის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობა არის თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, მათ მიერ არჩეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე გადაწყვიტოს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. მართვის ოპტიმიზაციისათვის მუნიციპალიტეტი შეიძლება (ე.ი. აუცილებლობას არ წარმოადგენს) დაიყოს ადმინისტრაციულ ერთეულებად (იმავე კოდექსის მუხლი 4). მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებათა განხორციელების უზრუნველსაყოფად სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ვალდებული არიან, შექმნან შესაბამისი სამართლებრივი, საფინანსო–ეკონომიკური და ორგანიზაციული პირობები (იმავე კოდექსის მუხლი 7). მუნიციპალიტეტებს მათზე დაკისრებული მოვალეობების შესრულების მიზნით გააჩნიათ ორი უფლებამოსილება, ესენია: ა) საკუთარი უფლებამოსილება: ბ) დელეგირებული უფლებამოსილება (მუხლი 15). მუნიციპალიტეტების საკუთარი უფლებამოსილება ექსკლუზიური უფლებამოსილებაა, რომლის განხორციელების ვალდებულება მხოლოდ ადგილობრივ მუნიციპალიტეტს ეკისრება. საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელების მიზნით ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს (2019 წლის 1 იანვრამდე) ცენტრალური ბიუჯეტიდან ეძლევოდათ გათანაბრებითი ტრანსფერი, რომლის ოდენობაც და დაანგარიშების სპეციფიკა დარეგულირებული იყო ფინანსთა მინისტრის შესაბამისი ბრძანებით. ხოლო დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელების მიზნით მუნიციპალიტეტებს ეძლევათ მიზნობრივი ტრანსფერი.

მას შემდეგ რაც საქართველომ მოიპოვა დამოუკიდებლობა (1991 წლიდან) დღის წესრიგში დადგა ადგილობრივი მმართველობების ძირეული რეფორმირების აუცილებლობა. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული მიმართულებით გასული 27 წლის განმავლობაში მნიშვნელოვანი რეფორმები გატარდა, შედეგი მიღწეული ჯერაც არ არის, ჯერ კიდევ ბევრია გასაკეთებელი ადგილობრივი თვითმმართველობების რეალური დამოუკიდებლობისათვის. განვითარებული ქვეყნების თვითმმართველობებზე დაკვირვებამ გვიჩვენა, რომ ქვეყნის დემოკრატიულად განვითარება ფაქტობრივად წარმოუდგენელია თვითმმართველობების რეალურად განვითარების გარეშე. თვითმმართველობების განვითარებისათვის კი საჭიროა ადგილებზე იყოს საკმარისი ფინანსები, ქონება და პრაქტიკაში ხორციელდებოდეს შედეგზე ორიენტირებული და ეფექტური ადგილობრივი მენეჯმენტი. გამომდინარე იქიდან, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა _ ეს არის ნამდვილი დემოკრატიის სკოლა, ამიტომ თვითმმართველობების უფლებები ვრცელდება ყველა იმ პირზე, რომლებიც დაინტერესებულნი არიან ამით. მსოფლიო პრაქტიკამ ცხადყო, რომ არ არსებობს უკეთესი მეთოდი, ვიდრე ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების ადგილობრივი მოქალაქეების მიერ გადაწყვეტაა. თვითმმართველობა _ ეს არის ორგანიზებულად და ერთობლივად მოქალაქეების მიერ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტა. 1991 წლიდან მოყოლებული, ადგილებზე ფაქტობრივად არ ჩამოყალიბდა ორგანიზებული სამოქალაქო საზოგადოება, რომელიც ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების ეფექტურად გადაწყვეტაზე იქნებოდნენ ორიენტირებულნი და მნიშვნელოვან ოპონირებას გაუწევდა ადგილობრივი თვითმმართველობების შესაბამის ორგანოებს (საკრებულო, მერია) ადგილობრივი საკითხების ეფექტურად გადაწყვეტისას.

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში ბოლო წლების განმავლობაში მნიშვნელოვანი ცვლილებები განხორციელდა, მაინც ვერ გადმოვიღეთ ევროპიდან მოქალაქეთა შორის სოციალური ურთიერთობის პრაქტიკა, თუ როგორ ვიცხოვროთ ერთად და როგორ გადავწყვიტოთ ერთობლივად ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. გამომდინარე აქედან, მნიშვნელოვნად გაუარესდა მოქალაქეებს შორის ურთიერთნდობის ხარისხი. ადგილებზე შეინიშნება საზოგადოების კოლექტიური პასუხისმგებლობის დეფიციტი, რაც მნიშვნელოვნად აფერხებს საკითხების ოპერატიულად გადაწყვეტას. საქართველოში განვითარებულმა მოვლენებმა გვიჩვენა, რომ რაც არ უნდა მონდომებული იყოს მუნიციპალიტეტის მთავრობა ოპერატიულად გადაწყვიტოს ადგილობრივი პრობლემატური საკითხები, თუ მას ჯანსაღ ოპონირებას არ უწევს ადგილობრივი საზოგადოება, შედეგი მაინც არ მიიღწევა. ადგილობრივი საზოგადოება ჯერ კიდევ ვერ აღიქვამს, რომ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების, გადაწყვეტა საჭიროა კოლექტიურად, ადგილობრივ მთავრობასთან ერთად. საკითხის აქტუალობაზე მიუთითებს ასევე ის, რომ ხშირად მოქალაქეები საჯარო შეხვედრებზე ქვეყნის პრეზიდენტს და მთავრობის თავმჯდომარეს ეკითხებიან ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების (წყალი, გარე განათება, გზა, და ასე შემდეგ) გადაწყვეტაზე, მაშინ როცა ამ საკითხების მოგვარება თვითმმართველობების კომპეტენციაა. როგორც ზემოთ აღვნიშნე, ერთ–ერთი მნიშვნელოვანი პრობლემა, რომელიც ხელს უშლის ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებას, ადგილობრივი საკუთარი შემოსავლების ქრონიკული დეფიციტია.

ადგილობრივი ვალდებულებების შესრულების მიზნით ცენტრალური ბიუჯეტიდან თვითმმართველობებს 2019 წლის 1 იანვრამდე ერიცხებოდათ გათანაბრებითი ტრანსფერი, რომლის მიზანი იყო მუნიციპალიტეტების განსხვავებული ფინანსური შესაძლებლობების გათანაბრება ეკონომიკური პოტენციალის გათვალისწინებით. გათანაბრებითი ტრანსფერით მიღებულ შემოსავლებს მუნიციპალიტეტი იყენებდა საკუთარი შეხედულებისამებრ, საკუთარი უფლებამოსილების განსახორციელებლად. საჭიროა აღინიშნოს, რომ ტრანსფერის განაწილების არსებული მეთოდოლოგია ვერ აკმაყოფილებდა თანამედროვე მოთხოვნებს. შექმნილი მდგომარება კიდევ ერთხელ მიუთითებდა, რომ არსებული საგადასახადო დაბეგვრის სისტემა არ ქმნის ადგილებზე შესაბამის სტიმულირებას.

მეტად თვალსაჩინო სურათს ვღებულობთ თუ განვიხილავთ 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით მუნიციპალიტეტებისათვის გამოყოფილი გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობას (ცხრილი 1).

ცხრილი №1

მუნიციპალიტეტებისათვის განკუთვნილი გათანაბრებითი ტრანსფერი

2018 წლისათვი

№	მუნიციპალიტეტი	გათანაბრებითი ტრანსფერი (მლნ ლარი)	შეფარდება სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიან შემოსავლებთან (%)	შენიშვნა
1	თბილისი	345.806	2.77
2	ბოლნისი	0
3	გარდაბანი	0
4	ახალქალაქი	0
5	ბორჯომი	0
6	შუახევი	0
7	ყაზბეგი	0
8	დანარჩენი მუნიციპალიტეტები	359.274	2.88
	სულ მუნიციპალიტეტები:	705.080	5.67

როგორც ცნობილია, გათანაბრებითი ტრანსფერი მუნიციპალიტეტებს ეძლევოდათ იმ შემთხვევაში, თუ მათი საკუთარი შემოსავლები ვერ ფარავდა ადგილობრივი ბიუჯეტით გათვალისწინებულ ხარჯებს. დამტკიცებული სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით, 2018 წელს გათანაბრებით ტრანსფერი არ მიუღია ბოლნისის, გარდაბნის, ახალქალაქის, ბორჯომის, შუახევის და ყაზბეგის მუნიციპალიტეტებს. როგორც ცხრილიდან ჩანს (ცხრილი 1), 2018 წელს თბილისის გარდა, ცენტრალური ბიუჯეტიდან მუნიციპალიტეტებისათვის ჩარიცხული გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა (359.274 მლნ ლარი) უდრის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების 2.88 % - ს, ხოლო ტრანსფერის საერთო ოდენობა თბილისის ჩათვლით (705.080 მლნ ლარი) კი ტოლია მთლიანი სახელმწიფო ბიუჯეტის 5.67 % - ისა.

ცხრილი №2

გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით

2018 წელს

№	მუნიციპალიტეტები	მოსახლეობა (მლნ კაცი)	გათანაბრებითი ტრანსფერი (მლნ ლარი)	ერთ სულ მოსახლეზე გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა წლიურად (ათასი ლარი)
1	თბილისი	1.114	345.806	0.310
2	დანარჩენი მუნიციპალიტეტები სულ	2.604	359.274	0.138
3	სულ მუნიციპალიტეტები:	3.718	705.080	0.190

მეტად საინტერესო სურათს ვღებულობთ თუ მოვახდენთ 2018 წლის დამტკიცებული სახელმწიფო ბიუჯეტით, მუნიციპალიტეტებისათვის განკუთვნილი გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობის გაანგარიშებას ერთ სულ მოსახლეზე შეფარდებით. წარმოდგენილი მონაცემებიდან (ცხრილი 2) ირკვევა, რომ თბილისის შემთხვევაში, რომლის მოსახლეობა შეადგენს 1.114 მლნ კაცს, 2018 წელს გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა ერთ სულ მოსახლეზე გაანგარიშებით შეადგენს წლიურად დაახლოებით 310 ლარს, ხოლო საქართველოს დანარჩენი მუნიციპალიტეტებისათვის მთლიანად, რომლის მოსახლეობა შეადგენდა 2.604 მლნ კაცს, გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა წლიურად ერთ სულ მოსახლეზე შეადგენს დაახლოებით 138 ლარს. თვალსაჩინოებისათვის მთლიანად საქართველოს მუნიციპალიტეტების შემთხვევაში ერთ სულ მოსახლეზე წლიურად გამოყოფილი გათანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა შეადგენდა დაახლოებით 190 ლარს. აღნიშნული მონაცემები მნიშვნელოვნად ჩამორჩება ევროპის საშუალო დონის ქვეყნების ანალოგიურ მონაცემებს.

წარმოდგენილი სტატისტიკური მონაცემები კიდევ ერთხელ მიუთითებს, რომ გათანაბრებითი ტრასფერიდან მუნიციპალიტეტების შემოსავლები ძალიან მწირი იყო, ამას ემატება ასევე ის, რომ სხვა საკუთარი შემოსავლების (გათანაბრებითი ტრანსფერიც მოქმედი კანონმდებლობით მუნიციპალიტეტის საკუთარ შემოსავალს წარმოადგენდა, 2019 წლის 1 იანვრიდან ის დამატებული ღირებულების გადასახადის ნაწილმა ჩაანაცვლა) ოდენობაც ძალიან მიზერულია მუნიციპალიტეტებში, მთლიანობაში კი ვღებულობთ მცირე ადგილობრივ ბიუჯეტებს და ქრონიკულად შეუსრულებელ ადგილობრივ, საკუთარ ვალდებულებებს.

აქვე საჭიროა აღინიშნოს, რომ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში გაუთვალისწინებელი გადასახდელების დასაფინანსებლად იქმნება სარეზერვო ფონდი, რომლის მოცულობა არ უნდა აღემატებოდეს წლიური ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნების საერთო მოცულობის 2 პროცენტს. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდიდან თანხას მუნიციპალიტეტის მერის გადაწყვეტილების საფუძველზე, რომელიც შეიცავს ინფორმაციას თანხის ოდენობისა და მიზნობრიობის შესახებ, გამოყოფს მერიის შესაბამისი სტრუქტურული ერთეული. სარეზერვო ფონდთან დაკავშირებით საჭიროა აღინიშნოს, რომ საქართველოს მუნიციპალიტეტების საკრებულოების აბსოლუტურ უმრავლესობას არ აქვს მიღებული და დამტკიცებული მერიის სარეზერვო ფონდის ხარჯვის წესი.

საკითხის აქტუალობიდან გამომდინარე, ადგილობრივი საბიუჯეტო შემოსავლების გაზრდის უზრუნველსაყოფად საჭიროა უცხოური გამოცდილების გაზიარება და ადგილებზე ადგილობრივი საშემოსავლო გადასახადის შემოღება, რომელიც მნიშვნელოვნად უზრუნველყოფს ადგილობრივი ბიუჯეტების ეფექტურობის ზრდას.

სწორედ ფინანსური რესურსების ნაკლებობა არის მთავარი მიზეზი იმისა, რომ ხშირად თვითმმართველობები ვერ ახდენენ საკუთარი უფლებამოსილებების შესრულებას, გამომდინარე აქედან, ხშირ შემთხვევაში თვითმმართველობების მუშაობა არაეფექტური ხდება. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 90 - ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი დამოუკიდებელია როგორც სხვა მუნიციპალიტეტის, ისე ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური და საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტისგან. რეალურად კი მდგომარეობა სულ სხვაა. სტატისტიკურ მონაცემებზე დაყრდნობით შეგვიძლია აღვნიშნოთ, რომ თითოეული ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლები (გათანაბრებითი ტრანსფერის გარდა) შეადგენს მათი ბიუჯეტის მთლიანი შემოსავლების 17–20%–ს, მაშინ როცა ანალოგიური საშუალო მონაცემი ევროპის ქვეყნებში (მათ შორის პოსტსოციალისტურ ქვეყნებში) შეადგენს 35–40%–ს. საკითხი საჭიროებს სამართლებრივ–ეკონომიკურ მოგვარებას. შექმნილი მდგომარეობა კი მნიშვნელოვნად უშლის ხელს რეალური თვითმმართველობის ჩამოყალიბებას.

როგორც ზემოთ აღვნიშნე, მუნიციპალიტეტებში ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტისას მნიშვნელოვნადაა დაქვეითებული მოქალაქეთა თანამონაწილეობის ხარისხი. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 86–ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა არანაკლებ 1 %–ს უფლება აქვს წარადგინოს პეტიცია ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტის მიზნით. ანუ მოქმედი კანონმდებლობით განსაზღვრულია მოქალაქეთა უფლებამოსილებები ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების ერთობლივად (საკრებულო, მერია, ადგილობრივი საზოგადოება) გადაწყვეტის მიმართულებით. საქართველოში კანონმდებლობის ამ უფლებით ფაქტობრივად არც ერთი მუნიციპალიტეტის მოქალაქეებს არ უსარგებლიათ, რაც კიდევ ერთხელ მიუთითებს მათ გულგრილ დამოკიდებულებაზე ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტის კუთხით.

კიდევ უფრო რთულად არის საქმე საკრებულოს სხდომებსა და კომისიების შეკრებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის კუთხით. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 87–ე მუხლის მიხედვით, ნებისმიერ პირს უფლება აქვს წინასწარი შეტყობინების ან/და წინასწარი ნებართვის გარეშე დაესწროს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიის საჯარო სხდომებს. მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიის საჯარო სხდომებზე დამსწრე პირებს უფლება აქვთ წინასწარი ნებართვის გარეშე, მაგრამ მხოლოდ სხდომის თავმჯდომარის თანხმობის შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს რეგლამენტით დადგენილი წესით დაუსვან შეკითხვები მომხსენებელს და თანამომხსენებელს, გააკეთონ განმარტება და განცხადება, წარადგინონ ინფორმაცია. აღნიშნული უფლებებითაც ფაქტობრივად არ სარგებლობენ საქართველოს მოქალაქეები. მოქალაქეების ასეთი დამოკიდებულება კი ხშირად უბიძგებს ზოგიერთი მუნიციპალიტეტის თანამდებობის პირს, სრულყოფილად არ შეასრულოს მათზე დაკისრებული და კანონით გათვალისწინებული ვალდებულებები.

,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 88–ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის მერი და საკრებულოს წევრი ვალდებულნი არიან, წელიწადში ერთხელ მაინც, არაუგვიანეს 1 ნოემბრისა, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს შესაბამისი დადგენილებით განსაზღვრული წესით მოაწყონ საჯარო შეხვედრები მუნიციპალიტეტის ამომრჩევლებთან და წარუდგინონ მათ ანგარიში გაწეული მუშაობის შესახებ. ანგარიშის განხილვისას უპასუხონ მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველთა მიერ დასმულ შეკითხვებს. მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებულ ამომრჩეველს უფლება აქვს, შეუზღუდავად დაესწროს მუნიციპალიტეტის მერის და საკრებულოს წევრის საჯარო ანგარიშების განხილვას. აღნიშნულ მუხლში ასევე აღნიშნულია, რომ მუნიციპალიტეტის შესაბამისი ორგანოები ვალდებულნი არიან, უზრუნველყონ მუნიციპალიტეტის მერის და საკრებულოს წევრის მიერ გაწეული მუშაობის შესახებ ამ კანონით გათვალისწინებული ანგარიშების გამოქვეყნება. მუნიციპალიტეტებში ამ კუთხითაც ძალიან მძიმედ არის მდგომარეობა და მუნიციპალიტეტების უმრავლესობაში ფაქტობრივად არ ხდება კანონით გათვალისწინებული ვალდებულების შესრულება, საქმეს ართულებს ისიც, რომ მოქალაქეებიც არ თხოვენ მათ მიერ არჩეულ მუნიციპალიტეტის მერსა და საკრებულოს წევრებს, შეასრულონ ამ კუთხით მათზე დაკისრებული ვალდებულებები.

კიდევ უფრო რთულად არის მუნიციპალიტეტებში საქმე ადგილობრივი ბიუჯეტის პროექტის შედგენისას, მიუხედავად იმისა, რომ მუნიციპალიტეტები საჯაროდ აქვეყნებს მომავალი წლის ბიუჯეტის პროექტს, მოქალაქეები მაინც არ მონაწილეობენ ბიუჯეტის ფორმირებაში და თავის წინადადებებს და მოსაზრებებს არ სთავაზობენ მუნიციპალიტეტის მერიებს. გამომდინარე აქედან, ხშირ შემთხვევაში საკრებულოს მიერ დამტკიცებული ადგილობრივი ბიუჯეტი მოქალაქეებსა და მერიას შორის დაპირისპირების საგანი ხდება, რადგანაც როგორც მოქალაქეები ამბობენ, ადგილობრივი ბიუჯეტით არ ხდება მნიშვნელოვანი საჭირბოროტო საკითხების გადაჭრა.

,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 140–ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს გადაწყვეტილებით, არაუმეტეს წელიწადში ერთხელ, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით მოწვეულმა აუდიტორმა შეიძლება ჩაატაროს მუნიციპალიტეტის ორგანოების საქმიანობის დამოუკიდებელი აუდიტი. საკრებულო დამოუკიდებელი აუდიტის ჩატარების შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს სიითი შემადგენლობის არანაკლებ ერთი მესამედის მოთხოვნით. დამოუკიდებელი აუდიტორის ანგარიში და დასკვნა წარედგინება საკრებულოს, ეგზავნება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურს და ქვეყნდება საჯაროდ. ხშირ შემთხვევაში მუნიციპალიტეტების უმრავლესობაში არ ხდება დამოუკიდებელი აუდიტის მიერ შედგენილი ანგარიშის საჯაროდ გამოქვეყნება. აღნიშნული მიმართულებით არც მოქალაქეები არ იჩენენ შესაბამის ინტერესს, რაც კიდევ ერთხელ მიუთითებს, რომ მოქალაქეები, სუბიექტური თუ ობიექტური მიზეზების გამო, არ არიან დაინტერესებულნი, თუ როგორ მუშაობენ მათ მიერ არჩეული მერი და საკრებულო და იხარჯება თუ არა ეფექტურად ადგილობრივი ბიუჯეტის საჯარო ფინანსები.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე შეგვიძლია აღვნიშნოთ, რომ მუნიციპალიტეტების დონეზე ფაქტობრივად დარღვეულია სუბიექტებს შორის ურთიერთობის შემდეგი პრინციპი;

მოქალაქე თვითმმართველობა რეგიონი ცენტრალური ხელისუფლება

აღნიშნულიდან გამომდინარე, მნიშვნელოვნადაა დასახვეწი სახელმწიფოში თვითმმართველობის აღქმის თავისებურებანი და აუცილებელია მოქალაქეები გავათვითცნობიეროთ მათ უფლებებსა და მოვალეობებში, რათა ისინი, ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტისას საკრებულოსა და მერიასთან ერთად პროცესების თანამონაწილენი გავხადოთ, ასეთი მიდგომით მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდება ადგილებზე საერთო სოციალური მდგომარეობა, რაც მთლიანობაში ადგილობრივი ეკონომიკური და პოლიტიკური სტაბილურობის გარანტიაა.

შექმნილი მდგომარეობიდან გამომდინარე შეგვიძლია აღვნიშნოთ, რომ რეალური თვითმმართველობის ჩამოყალიბების მიმართულებით მნიშვნელოვანი პრობლემები, რომელიც ჯერ კიდევ ხელს უშლის ადგილობრივი ეკონომიკის და მოსახლეობის სოციალურ–ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებას, არის შემდეგი:

ა) ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსური სისუსტე;

ბ) მოქალაქეების აქტივობის დაბალი დონე;

გ) ადგილობრივი კვალიფიციური კადრების ნაკლებობა;

დ) მუნიციპალიტეტებში დასაქმებული პირების კარიერული წინსვლის ფაქტობრივი არ–არსებობა;

ე) მუნიციპალიტეტების კომპეტენციების დაბალი დონე ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტისას;

ვ) ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებების მნიშვნელოვანი აღრევა;

ზ) ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებში დასაქმებული პირების გადამზადების დაბალი დონე;

თ) ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებში დასაქმებულ პირებში სტაბილურობის განცდის არარსებობა, დაკავებული სამსახურებრივი პოზიციის შენარჩუნებასთან დაკავშირებით;

ი) ყოველი ადგილობრივი არჩევნების ჩატარებისას, მუნიციპალიტეტებში ხშირი რეორგანიზაცია და შტატების შემცირება;

კ ) არასტაბილური და არამდგრადი მუნიციპალური საჯარო სამსახური.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მუნიციპალური მართვის გაუმჯობესების კუთხით ცენტრალურ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეებზე ჯერ კიდევ ბევრია გასაკეთებელი, რათა არსებული თვითმმართველობა დაუახლოვდეს რეალურ თვითმმართველობას. აღნიშნულ პროცესში კი უაღრესად მნიშვნელოვანია მოქალაქეების ჩართულობის ხარისხის მნიშვნელოვანი ზრდა. მსოფლიო პრაქტიკა ცხადყობს, რომ მოქალაქეების ჩართულობის გარეშე რეალური თვითმმართველობა ფაქტობრივად წარმოუდგენელია.

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ყველა ქვეყნის მუნიციპალიტეტებს, მათ შორის საქართველოს მუნიციპალიტეტებსაც გააჩნიათ საკუთარი და დელეგირებული უფლებამოსილებები. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-15 მუხლის თანახმად, საქართველოში მუნიციპალიტეტებს გააჩნია:

ა. საკუთარი უფლებამოსილებები;

ბ. დელეგირებული უფლებამოსილებები.

კანონმდებლობის შესაბამისად, საკუთარ უფლებამოსილებას მუნიციპალიტეტები ახორციელებენ დამოუკიდებლად საკუთარი პასუხისმგებლობით. დელეგირებული უფლებამოსილება არის ზემდგომი ორგანოს (სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკა) უფლებამოსილება, რომელიც მუნიციპალიტეტებს გადაეცემა კანონის საფუძველზე ან კანონმდებლობის შესაბამისად დადებული ხელეშკრულების საფუძველზე, სათანადო მატერიალური და ფინანსური უზრუნველყოფით.

მუნიციპალიტეტების საკუთარი უფლებამოსილებები საკმაოდ ვრცელია. ქვემოთ მოვიყვან იმ უფლებამოსილებებს, რომელთა განხორციელებასაც მუნიციპალიტეტები ფაქტობრივად ვერ ახდენენ. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, საკუთარი უფლებამოსილებებია:

ა. ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის წყლისა და ტყის რესურსების და მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული მიწის რესურსების მართვა კანონით დადგენილი წესით;

აღნიშნული საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელებას მუნიციპალიტეტები ფაქტობრივად ვერ ახორციელებენ ადგილობრივი წყლის, ტყის და მიწის რესურსების არარსებობის გამო. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მთავრობა ვალდებული იყო 2016 წლის 1 იანვრამდე მოემზადებინა და საქართველოს პარლამენტისათვის წარედგინა შესაბამისი კანონპროექტი ადგილობრივი მნიშნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის წყლისა და მიწის რესურსების განსაზღვრის მიზნით, ამ დრომდე შესრულებული არ არის და აღნიშნული მიმართულებით მუნიციპალიტეტები ვერ ახორციელებენ კანონმდებლობით დაკისრებულ საკუთარ უფლებამოსილებებს. ასეთი მიდგომით კიდევ უფრო ილახება მუნიციპალიტეტების უფლებები და ისინი ვერ ახდენენ საერთაშორისო კონვენციებით განსაზღვრული იმ ძირითადი უფლებამოსილების გამხორციელებას, როგორიცაა ადგილობრივო მოსახლეობისათვის მნიშვნელოვანი ადგილობრივი სერვისების მიწოდება, რითაც მუნიციპალიტეტები შორდება საკუთარ მოსახლეობას. იმედია, საქართველოს მთავრობა, დააჩქარებს ამ მეტად მნიშვნელოვანი საკითხის მოგვარებას.

ბ. წყალმომარაგების (მათ შორის ტექნიკური წყლით მომარაგების) და წყალანირების უზრუნველყოფა; ადგილობრივი მნიშვნელობის სამელიორაციო სისტემის განვითარება;

ამ კუთხით მუნიციპალიტეტებში მდგომარეობა მეტად რთულია. მუნიციპალიტეტები ვერ ახდენენ საკუთარი მოსახლეობის უზრუნველყოფას სასმელი წყლით და ვერ უზრუნველყოფენ სამელიორაციო სისტემის განვითარებას. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 163-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტები სასმელი წყლის მიწოდებას და წყალანირებით მომსახურებას უზრუნველყოფს შესაბამისი ლიცენზიატი კერძო სამართლის სუბიექტების მეშვეობით იმ დასახლებებში, სადაც სასმელი წყლის მიწოდებას და წყალანირების მომსახურებას შესაბამისი ლიცენზიატი მიმწოდებელი არ ახორციელებს. ამჟამად სასმელი წყლისა და წყალანირებით მომსახურებას უზრუნველყოფს სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებული ,,გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია’’. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული სერვისების მიწოდება მუნიციპალიტეტების საკუთარ უფლებამოსილებას წარმოადგენს, მდგომარეობა სულ სხვაა და მუნიციპალიტეტები ვერ უზრუნველყოფენ ამ უფლებამოსილების განხორციელებას. შექმნილი მდგომარეობიდან გამომდინარე მეტად მძიმედ არის საქმე სასმელი წყლის მიწოდების კუთხით, საერთოდ კრიტიკას ვერ უძლებს მუნიციპალიტეტებში წყალანირების მდგომარეობა. შექმნილი მდგომარეობა სასწრაფოდ საჭიროებს ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან შესაბამის რეაგირებას. კიდევ უფრო რთულად არის საქმე ადგილობრივი მნიშვნელობის სამელიორაციო სისტემების განვითარების მიმართულებით. მუნიციპალიტეტები საბიუჯეტო სახსრების არარსებობის გამო ვერ უზრუნველყოფენ ამ საკუთარი უფლებამოსილების განხორცილებას. სამელიორაციო მეურნეობის განვითარებას თავისი კომპეტენციის ფარგლებში ახორციელებს სოფლის მეურნეობის სამინისტრო.

გ. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო უფლებამოსილია განახორციელოს ღონისძიებები დასაქმების ხელშეწყობის, სოფლის მეურნეობის, მათ შორის, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერაციის, მხარდაჭერისა და ტურიზმის განვითარების, სოციალური დახმარებისა და ჯანდაცვის, ადგილობრივ დონეზე ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების ხელშეწყობის, მასობრივი სპორტის ხელშეწყობის, გარემოს დაცვის, საზოგადოებრივი განათლების, გენდერული თანასწორობის ხელშეწყობის, ადგილობრივი მნიშვნელობის არქივის წარმოების, ცხოვრების ჯანსაღი წესის დამკვიდრების, ადამიანის ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს შექმნის, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ინვესტიციების მოზიდვის, ინოვაციური განვითარების მხარდაჭერის და სხვა მიზნით.

მიუხედავად იმისა, რომ ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს, გარდა კანონით განსაზღვრული საკუთარი უფლებამოსილებებისა, უფლება აქვთ იზრუნონ ზემოაღნიშნული საკითხების გადაწყვეტაზე, მდგომარეობა ადგილებზე კრიტიკას ვერ უძლებს. ხშირ შემთხვევაში მუნიციპალიტეტები მწირი ადგილობრივი საბიუჯეტო შემოსავლების გამო ვერ ახდენენ აღნიშნული საკითხების გადაწყვეტას. გამომდინარე აქედან მუნიციპალიტეტების უმრავლესობაში რთულად არის საქმე ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების ხელშეწყობის, ასევე მასობრობრივი სპორტის, გარემოს დაცვის, საზოგადოებრივი განათლების, გენდერული თანასწორობის და გარემოს დაცვის ხელშეწყობის კუთხით. არასაკმარისი საბიუჯეტო თანხების გამო მუნიციპალიტეტები ვერ უზრუნველყოფენ ადამიანების ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს შექმნას, მუნიციპალიტეტების ტერიტორიაზე ინვესტიციების მოზიდვას და ინოვაციური განვითარების მხარდაჭერას.

გარდა ზემოთ აღნიშნული საკუთარი უფლებამოსილებისა, მუნიციპალიტეტებს გააჩნიათ დელეგირებული უფლებამოსილებებიც. დელეგირებული უფლებამოსილების წესი და პირობები რეგულირდება მოქმედი კანონმდებლობით. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-17 მუხლის თანახმად.

,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მოთხოვნათა თანახმად, ქვეყნის მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების მიზნით სახელმწიფო ხელისუფლების შესაბამის ორგანოებს უფლება აქვს, მუნიციპალიტეტის საკუთარი და დელეგირებული უფლებამოსილებების სფეროში შესაბამისი ნორმატიული აქტით დაადგინონ სახელმწიფო სტანდარტები და ტექნიკური რეგლამენტები. საქართველოში ამ კუთხით არსებული მდგომარეობა კრიტიკას ვერ უძლებს და საჭიროა შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზის დახვეწა.

დასკვნა

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოში ჯერ კიდევ ბევრია გასაკეთებელი ადგილობრივი თვითმმართველობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესების მიმართულებით. საჭიროა მეტი პოლიტიკური და ფისკალური დეცენტრალიზება, სწორედ ამის შემდეგ მივიღებთ ადგილებზე მეტ თავისუფლებას და ადამიანთა შეხედულებების მრავალფეროვნებას, რაც მოქალაქეების მხრიდან არის იდეების რეალიზების საფუძველი. მსოფლიო გამოცდილება ცხადყოფს, რომ თვითმმართველობების განვითარების გარეშე ფაქტობრივად წარმოუდგენელია ქვეყნის საერთო ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესება.

გამოყენებული ლიტერატურა

1. ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ" საქართველოს ორგანული კანონი.

2. ,,საბიუჯეტო კოდექსი".

3. ,,საგადასახადო კოდექსი".